2019年月11月27日，自然资源部制定出台了《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（自然资规[2019]3号），这是继《养老服务设施用地指导意见》（国土资[2014]11号）的第2个养老服务用地政策，梳理2014年版与2019年版养老用地政策，对新版《意见》解读如下。
一、《意见》首次界定了“养老服务用地”
《意见》界定并拓展了“养老服务用地”概念，《意见》的第一部分标题取消了“范围”，首次将养老服务用地表述为“专门为老年人提供生活照料、康复护理、托管照护、医疗卫生等服务的房屋和场所设施所使用的土地，包括敬老院、老年养护院、养老院等机构养老服务用地，养老服务中心、日间照料中心等社区养老服务设施的用地等”。而2014年《意见》对“老年酒店、宾馆、会所、商场、俱乐部等商业性设施占用土地，不属于养老服务设施用地”，由界定哪些是养老场所用地代替“不属于养老场所用地”，这是养老服务设施用地质的变化。
二、《意见》确定了养老服务土地用途及年限
1、按照《土地利用现状分类》（GB/T2010-2017）标准
将“养老服务用地”与“医卫慈善用地”分离，将“084医卫慈善用地”分为“0805医疗卫生用地”和“0806社会福利用地”（指为社会提供福利和慈善服务设施及附属设施用地，包括福利院、养老院、孤儿院等用地）。
2、扩展了“养老用地”取得的范围
《意见》规定“养老服务设施与其它功能建筑兼容使用同一宗土地的，根据主用途确定该宗土地用途和土地使用权出让年限”。“兼容”是指除单独供应养老用地以外，其它用途的“土地”可以兼容养老服务设施用地。
3、确定了养老服务用地年限
社会福利用地以出让方式供地的，出让年限不得超过50年；以租赁方式供应的，租赁年限不得超过限20年，首次规定了养老服务用地租赁年限。
三、强调养老服务设施用地空间规划地位及作用
1、强化国土空间规划
将养老服务设施规划纳入国土空间总体规划，落实“多规合一”空间规划原则，为各类各种空间规划应有“养老服务用地的规模、标准和布局”提供了法律依据。
2、因地制宜，体现了养老用地特殊性
老年人口占比较高和老年化趋势较快的地区，应适当提高养老服务设施用地比例。
3、把养老服务设施用地落到实处
国土空间总体规划应“充分考虑养老服务设施数量、结构和布局要求”，明确独立占地的养老服务设施位置、指标等，非独立占地的养老服务设施要明确内容、规模等要求，为项目建设提供审核依据。
4、“三同步”成为基本要求
新建城区、小区配建的养老服务设施按照国家标准，与住宅的规划、建设、验收“三同步”。
5、突显养老设施规划许可的刚性要求
市、县主管部门须严格审核新建住宅项目的建设工程设计方案，对不符合规划条件、养老服务设施规划设计标准和规范要求的，不予核发建设工程规划许可证，不予通过规划核实。
四、《意见》着力解决养老服务用地供应难，创新了养老用地供应的计划、方式、价格等
养老服务供地是制约养老产业发展的难点、堵点和痛点备受社会各界关注，《意见》在养老土地供应上有多项创新。
1、 编制养老服务设施供地计划
市、县自然资源主管部门应根据本地需求分阶段、按年度落实养老服务设施建设用地供应计划，做到应需尽供、应保尽保，保障养老设施用地需求。并且要求在年度建设用地供应计划中，明确养老服务用地位置、面积、用途，对新增养老用地要优先安排。将养老用地纳入年度用地计划，这项政策将会改变传统的城市化发展进程，由原来倡导以居住和改善型住宅为主的城镇化建设模式，向老龄社会及老年友好型城市迈进。
2、 明确用地规划和开发利用条件
敬老院、老年养护院、养老院等机构养老用地单独供应，规模3公顷以内。出让住宅用配建的养老服务设施，出让公告和合同应明确配建、移交养老服务设施的条件和要求。鼓励养老服务设施用地兼容建设医卫设施，规模控制在5公顷以内，土地出让时，将项目配建医疗服务设施作为供地条件并不得分割转让。
3、保障非营利性养老机构用地，《意见》对非营利性养老机构用地做了详细规定
（1）市、县自然资源主管部门在规划布局及年度供地计划中，充分保障非营利性养老服务机构划拨用地需求；
（2）非营利性养老机构可凭登记机关发的社会服务机构登记证书和其它法定材料，向所在地的市、县自然资源部门提出建设用地规划许可申请；
（3）经有建设用地批准权的人民政府批准后，市、县自然资源部门同步核发建设用地规划许可、国有土地划拨决定书；
（4）鼓励非营利性养老机构以租赁、出让等有偿使用方式取得国有建设用地使用权；
（5）支持政府以作价出资或者入股方式提供土地，与社会资本共同投资建设养老服务项目。
4、创新养老服务有偿用地供应方式
（1）单独供应的营利性养老服务用地，以租赁、先租后让、出让方式供应，鼓励优先以租赁、先租后让方式供应；
（2）同一宗养老设施用地只有一个意向用地者的，市、县自然资源主管部门可按照协议方式出让（租赁）；
（3）有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖、挂牌方式出让（租赁）。
5、确定养老服务设施用地价格，出让供应价格、租赁金标准，彰显了养老服务设施福利性
（1）以出让方式供应的社会福利用地，出让底价可按不低于所在级别公共服务用地基准地价的70%确定；
（2）基准地价尚未覆盖的地区，出让底价不得低于当地土地取得、土地开发客观费用与相关税费之和；
（3）以租赁方式供应的社会福利用地，由当地人民政府制定最低租金标准；
（4）租赁土地合同中应明确租金调整的时间间隔和调整方式。
6、存量土地改变用途和收益管理
土地使用权人申请改变存量土地用途用于建设养老服务设施，首先应符合详细规划，然后由市、县自然资源主管部门依法依规办理土地用途改变手续。
（1）非营利养老机构使用的，原是划拨方式的继续划拨供应；
（2）原有偿使用的土地可不增收改变规划条件的地价款等；
（3）不符合规划条件的，原划拨使用的土地，经市、县人民政府批准，依法办理有偿使用手续，补缴土地出让价款；
（4）原有偿使用的土地，土地使用权人可以与市、县自然资源主管部门签订国有建设用地有偿使用合同变更协议或重新签订合同，调整有偿使用价款。
7、存量资源建设养老服务设施的过渡政策
（1）鼓励商业、办公、工业、仓储存量房屋及社区用房举办养老机构；
（2）存量房屋在符合详细规划且不改变用地主体的条件下，可在五年内继续按原用途和权利类型用于养老服务；
（3）过渡期满及涉及转让需办理改变用地主体手续的，新用地主体为非营利性的，原划拨土地可继续以划拨方式使用；
（4）过渡期满新用地主体为营利性的，可以按新用途、新权利类型、市场价格，以协议方式供应；
（5）有偿使用合同和划拨决定书及法律法规等明确应当收回土地使用权的情况除外。
8、支持集体建设用地发展养老服务设施
（1）农村集体经济组织可依法使用本集体经济组织所有的建设用地自办或以建设用地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办养老服务设施；
(2)符合国土空间规划和用途管制要求、依法取得的集体经营性建设用地，土地所有权人可按照集体经营性建设用地的规定，依法通过出让、出租等方式交由养老服务机构用于养老服务设施建设；
（3）农村经营性建设用地引入社会资本投资建设养老机构，双方签订书面合同，约定土地使用的权利义务关系；
（4）鼓励盘活利用乡村闲置校舍、厂房等建设敬老院、老年活动中心等乡村养老服务设施。
五、《意见》强化了养老服务设施用地服务与监管
“服务”成为《意见》最大亮点，将“服务”与“监管”并重，推动养老服务设施用地规范管理与发展，据不完全统计《意见》中使用的“鼓励、支持、优先、保障、提高、发展”等近20个（次），尤其是房屋建设取消了“参照公共租赁住房套型建筑面积标准，限定在40平方米内”的规定。
1、规范养老服务设施登记
（1）单独成宗的养老服务设施用地应当整宗登记，不得分割登记；
（2）新建住宅小区配套养老设施竣工后办理首次登记的，配套养老服务设施依规有关规定或者约定正式移交后办理转移登记的，营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押、商业银行向产权明晰的民办养老机构发放资产（设施）抵押贷款办理不动产抵押登记的，应积极办理不动产登记；
（3）整合闲置设施改造为养老服务设施需要办理不动产登记的，不动产登记机构应予以办理。
2、严格限制养老服务设施用地改变用途
（1）规划确定的养老服务设施用地，未经履行法定修改程序不得随意改变土地用途；
（2）划拨养老服务设施用地，养老机构因自身原因不再使用的，由市、县政府收回国有建设用地使用权，政府根据其取得成本、地上建筑物价格评估结果给予原土地使用权人补偿；
（3）有偿养老服务设施用地，可以整体转让继续用于养老服务，原土地有偿使用合同中约定的义务由受让人承担；
（4）有偿使用养老服务设施用地，不再用于养老服务的，由政府收回国有建设用地使用权并给予合理补偿；
（5）原土地使用者依法取得的养老服务设施用地，继续按划拨决定书或合同约定管理。
3、加强养老服务设施规划和用地监管
（1）市、县自然资源主管部门应当在国有建设用地使用权出让合同或者划拨决定书中明确配建养老服务设施的面积、开发投资条件和开发建设周期；
（2）土地使用权出让合同或者划拨决定书应当明确养老设施建成后交付、运营、管理、监督方式；
（3）各级自然资源部门要建立跨部门养老服务综合监督制度，完善养老服务设施规划用地部门协同监管机制；
（4）把养老服务机构用地情况纳入土地市场信用体系，激励守信、惩戒失信。
注：《意见》解读为养老用地政策研究范畴，未经自然资源部门领导及专家审查，不准确或争议之处敬请指正。
2019年12月10日于济南
来源：汇康优品+
